民生面對面：住宅樓內建旅館民宿，該如何監(jiān)管引導？

“住改商”，顧名思義就是將住房改成經營性用房。隨著經濟的快速發(fā)展，部分城市的小區(qū)住宅樓里，開始出現“住改商”的情況——一套復式房內打上隔斷，拆成5至6個小房間，中間保留走廊，一個小型民宿就成型了。南都記者調查發(fā)現，此類現象在不少城市存在，不僅容易破壞其他業(yè)主居住環(huán)境的安寧，還存有安全隱患。

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那么“住改商”出現的根源在哪？為何監(jiān)管難？該如何有序引導？本期“民生面對面”圓桌會議邀請廣州市政協委員、廣州市全面優(yōu)化營商環(huán)境咨委會委員、廣州仲裁委員會專家委員、仲裁員譚國戩，廣州市律師協會餐飲、旅游與會展業(yè)務專業(yè)委員會主任、廣東弘厚律師事務所主任律師楊秀宏共同探討解決之道。

譚國戩：部門聯動高效配合，事前事后依法救濟

首先，譚國戩認為，將經營場所設在住宅中，既節(jié)省了租賃經營場所的費用，也節(jié)約了經營者上下班交通的時間成本。但從“住改商”供給方視角看，體現了背后的法治意識淡漠。“住改商”背后涉及較多法律規(guī)定，如民法典第279條“將住宅改變?yōu)榻洜I性用房需要經過有利害關系的業(yè)主一致同意”以及《最高人民法院關于審理建筑物區(qū)分所有權糾紛案件適用法律問題若干問題的解釋》第十條、2021年廣州市政府印發(fā)的《關于進一步放寬經營場所條件的意見》、《商品房屋租賃管理辦法》規(guī)定“違反規(guī)定改變房屋使用性質的房屋不得對外出租“等，很多群眾沒有意識到上述法律法規(guī)的存在。與之相比下，違法成本卻低廉，我國對于“住改商”的監(jiān)管方面尚不健全，雖然規(guī)定了罰則，實際監(jiān)管卻存在“踢皮球”的現象。“住改商”涉及城市規(guī)劃、城管、建設、消防等部門，各部門也很少因違法“住改商”而主動進行處罰。

旅館內為一間間大床房或雙床房，與普通酒店房間一致。

那么，為何監(jiān)管難？譚國戩分析，首先問題出在登記機關職能并不明顯，工商總局權限變更。國家工商行政管理總局曾在2007年11月6日下發(fā)了《國家工商行政管理總局關于住所（經營場所）登記有關問題的通知》，其中規(guī)定“住改商”需要提交《住所（經營場所）登記表》和住所（經營場所）所在地居民委員會或業(yè)主委員會出具的有利害關系的業(yè)主同意將住宅改變?yōu)榻洜I性用房的證明文件。但2014年7月14日，國家工商總局以138號文件公告廢止了271件規(guī)范性文件，其中便包括上述文件，也就是說工商部門自2014年起不能再依照該文件收取“住改商”證明。

地方性政府的規(guī)范性文件重新授權。以廣州市為例，2021年印發(fā)的《關于進一步放寬商事主體住所經營場所條件的意見》（穗府辦規(guī)〔2021〕2號）第三條第五款對“住改商”的要求作出了具體規(guī)定。其中規(guī)定了申請人應當向街道辦事處或者居委會、村委會等單位提交申請，由上述單位開具“住所經營場所使用證明”并進行核查，但是居委會村委會等主體并不具備執(zhí)法權卻能具備“住改商”使用證明這種執(zhí)照的發(fā)放權，并且對于審查規(guī)定較為粗放，也并未規(guī)定上述單位與其他監(jiān)管部門的聯動，如聯系消防、監(jiān)管部門等職責，容易導致后續(xù)糾紛的出現各部門相互不知曉“住改商”情況的存在，繼而進一步加深踢皮球的現象。

涉及監(jiān)管主體多樣，權限不明，也是造成監(jiān)管難的原因之一。“住改商”涉及的主體多樣，從批準登記到監(jiān)管，主要涉及村（居）委會、工商機關、城市規(guī)劃、房地產管理部門、消防監(jiān)管、公安機關等，各個主體之間配合較少，對于“住改商”的存在和實際運作溝通不到位，前后信息不聯動。一方面是目前立法尚未就“住改商”具體監(jiān)管程序做出明確規(guī)定，導致各部門之間沒有依據進行信息溝通和職責聯動；另外一方面也是“住改商”問題的復雜性，同一環(huán)節(jié)可能就涉及多個部門，可能涉及各個部門合作權限分配問題，這些都需要政府部門實際調研給出解決方案。

如何引導有序發(fā)展？譚國戩認為，要實現部門聯動，高效配合。地方政府層面應當細化有關于“住改商”的實施辦法，規(guī)定好涉及“住改商”各個環(huán)節(jié)的部門聯動，各司其職，各盡其責。登記環(huán)節(jié)，辦理《住改商證明》的單位應當對當事人進行有效的咨詢和引導，同時針對租賃市場出臺配套管理制度，公安機關和房產管理部門應當監(jiān)督“住改商”主體或者使用者及時到派出所進行登記備案。經營環(huán)節(jié)，應當由登記機關通知相關監(jiān)管部門隨時關注該房屋的經營行為，指導經營者依法經營，如果發(fā)現違法情形的應當嚴格執(zhí)法，必要時可以多部門聯合執(zhí)法。

其次，加強法治宣傳，守法經營。監(jiān)管部門和基層組織如街道辦事處、居委會、村委會等應當對轄區(qū)內“住改商“的重點區(qū)域進行普法活動，重點說明”住改商“的經營條件、被侵權后如何維護權益等，通過提升法治意識來多角度多主體共同解決”住改商“擾民問題。

最后，事前事后，依法救濟。業(yè)主將住宅改變?yōu)榻洜I性用房的，除遵守法律、法規(guī)以及管理規(guī)約外，應當經有利害關系的業(yè)主一致同意。小區(qū)業(yè)主可以通過業(yè)主委員會訂立社區(qū)管理公約，成立“住改商“監(jiān)管小組或者委員會等形式事前對小區(qū)內可能存在的”住改商“情況進行預防，要求”住改商“的業(yè)主及時披露，采取書面形式說明具體用途，承諾采取的防范措施，同時書面獲取有利害關系的業(yè)主同意。若事后發(fā)現“住改商“已經影響到自己權益的，當事人應當積極尋求法律援助。

楊秀宏：要充分發(fā)揮業(yè)主自治作用

楊秀宏認為，如今人民群眾外出旅游，辦事的需求量越來越大。加之交通便利、網絡支付便捷等有利條件，助力背包一族迅猛發(fā)展，原有賓館旅店的規(guī)劃、裝修配置、消費成本已經不能滿足人們的需求，這都是造成“住改商”泛濫的原因。

造成監(jiān)管難有諸多方面。社會網絡平臺多，結算方便快捷，個人經營民宿不容易被行政部門發(fā)現；其次，現代社會重視個人隱私，鄰里之間關系陌生，即使是同一層樓的業(yè)主可能相互之間都不認識；最后，行政機關上門取證難，業(yè)主與旅客自發(fā)地配合默契，對外說成朋友關系，以上都是造成監(jiān)管難的原因。

楊秀宏認為，如何解決此類現象在于要充分發(fā)揮業(yè)主自治作用，我國《民法典》 第二百七十九條將住改商的同意權交給了小區(qū)業(yè)主，那么可以引導小區(qū)業(yè)主、業(yè)主委員會走上良好的自治道路。對住改商民宿的辦理路徑，做出明確的指引，比如指引辦理《營業(yè)執(zhí)照》《特種行業(yè)經營許可證》《消防檢查合格意見書》，《衛(wèi)生許可證》，《稅務登記證》等手續(xù)相應的辦理途徑。

另外，宣傳分享小區(qū)自治的成功經驗及住改商民宿辦理了規(guī)范手續(xù)的案例。同時宣傳不規(guī)范辦理民宿出現問題、糾紛甚至事故的案例，強調對人員登記、保持出入口通暢、配備消防、衛(wèi)生設施等等法律規(guī)定的必要性與重要性。

最后，可以由政府部門與律師協會旅游專業(yè)委員會聯合舉辦法律講座，提供公益性的法律宣傳與咨詢，正確面對住改商現象，及時化解糾紛。對負面影響大、投訴多或者屢教不改者，依法依規(guī)嚴厲處理。

楊秀宏認為，住宅要改成經營性的酒店并非不能實現，但需要辦理一系列的手續(xù)，比如上面列舉的五項證照。如果在住宅小區(qū)，還必須同時滿足一個條件，就是左鄰右里、樓上樓下有利害關系的業(yè)主的一致同意，因為《民法典》賦予他們擁有一票否決權。一般情況下，獨立院落、獨門獨戶的住宅比較容易實現住改商。

采寫：南都記者 張思琦

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